胶州综合执法局集中行使七大权限

原标题：胶州综合执法局集中行使七大权限

　　□ 本报记者 张维

　　在山东省胶州市，因“九龙治水”引发的权责交叉、多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，正在综合执法改革的过程中被一一破除。

　　胶州市政府法制办主任柴守峰告诉《法制日报》记者，以往部门推诿扯皮的市容脏乱、噪音扰民、油烟扰民等问题，如今只要群众找到一个部门，就能享受“一站式”解决的便利。

　　投诉四年无果疑踢皮球

　　胶州市居民王德成，是首个综合执法改革改革的体验者。

　　2015年8月的一天，他起了个大早出门，目的地是刚成立不久的综合执法中队。

　　“老实说，我去的时候真是抱着试试看的想法。”说起当初，王德成坦言自己并无多少期待，过去4年间，他已经跑了很多部门都无结果。他一度为此成为“信访户”，将政府部门“踢皮球”诉诸于信访部门。

　　要说困扰王德成的问题有多大多难，似乎也谈不上，遇上与他类似问题的概率可不低。王德成的家在一个商业区，一天到晚他都免不了在各种各样的叫卖声，商贩招徕顾客的音乐声中度过。

　　“临街商铺噪音过大，影响我们休息，也影响孩子学习。”王德成为此去有关部门投诉。

　　他去找城管部门，人家告诉他，环保部门出噪音鉴定城管才能管；环保部门告诉他，环保部门只查有营业执照的，得让商户们到工商部门办营业执照；工商部门告诉他，要办营业执照，得先到环保、药监等部门办理相关手续。

　　对于已拖了4年的问题，能否被这个新成立的综合执法中队解决，王德成半信半疑。

　　这个新单位没有让他再次失望。他们在第一时间成立专案组，深入商业区店铺执法，不到两周时间，王德成居住小区周边的商户加装的高音喇叭被拆卸，一些噪音大饭店、KTV还加装了隔音设施。

　　两个“6+1”综合执法模式

　　通过综合执法改革根治执法顽疾，在胶州被证实切实可行。这也是《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)所力推的。

　　《纲要》提出根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。

　　推进执法重心下移，合理配置执法力量的综合执法改革，在胶州自2013年9月就开始了。

　　柴守峰介绍说，按照“镇办急需、易于识别、便于操作”的原则，胶州推行两个“6+1”综合执法模式，将市直部门在城镇管理、土地管理、环境保护等6个领域的执法权限下放到试点镇办，在此基础上，6个试点街道办事处增加文化市场管理执法权限，赋予7个领域共计130项执法权限；两个试点镇增加畜牧兽医执法权限，赋予其7个领域共计89项执法权限。

　　2015年6月，胶州正式成立综合行政执法局，集中行使城镇管理、土地管理、食品安全等七大领域的执法权限，形成了职权到位、行为规范、权责一致、效能提升的执法工作新格局。

　　乡镇执法权限进一步强化

　　镇一级的执法权限在改革中显著增加。

　　李哥庄镇镇长姜衍海告诉记者:“一直以来镇级权限‘小马拉大车’，首先就表现在权力在上、责任在下，权责矛盾。在安全生产、食品安全、土地违法等诸多方面，乡镇级政府没有执法权、处罚权，软办法不管用、硬办法不能用。但一旦出现事故，按照属地管理原则，乡镇仍然要承担很大责任。”

　　李哥庄镇是全国重点镇和全国百强镇，在人口规模、经济总量、城镇化水平等方面，已初步具备一个中等县的规模，但在管理权限上，还是传统乡镇职能配备，镇级政府在社会管理、公共服务提供上面临很大难题。

　　比如，镇里违章建筑、乱搭乱建一度成风，影响恶劣，“镇政府虽能第一时间发现，却因对土地违法案件无权查处而无法及时遏制。国土部门有行政执法权，但人手不足，又不能及时发现制止。”姜衍海说。

　　如今，镇里有了执法权，镇办执法人员有条件、有能力第一时间发现并制止违法违规行为，极大地节约了执法成本，提高了执法效能。

　　新旧执法模式立现高低

　　执法效率的提高，执法能力的增强，这些综合执法的优势在改革中日益凸显。

　　发生在扬州支路的药品垃圾处理案就是典型例证。综合执法阜安执法中队接群众举报:扬州支路发现五大堆倾倒的过期药品。第一时间组织药监、环保、公安等部门派驻的执法人员赶到案发现场进行勘查，并立即联系当地有资质的处理危险废物的公司进行无害化处理。

　　案发当晚，执法中队联合公安进行蹲守，抓获了企图毁灭证据的犯罪嫌疑人。最终，该案主犯被依法判处有期徒刑6个月、缓期1年执行。该案从案发至移送仅用37个小时，充分体现了综合执法的优势。

　　“这起案件涉及的专业技能并非一个部门能全部掌握。按以往执法模式，假设环保部门来了，就要请食药监、城管甚至公安部门一起办案，这就要报告主管环保的市领导去与主管这些部门的市领导们分别协调，一来二去耗费大量时间，药品有可能被不法分子转移或者在大雨中流入河中。”中队长李明臣说。

　　实施综合执法，执法队员的权力大了，会不会乱来?柴守峰表示，胶州探索制定了严格的执法监督考评标准，科学利用事后监督方式规范行政机关执法行为。

　　今年某执法中队在案卷抽查中被检查出对一起食品安全违法处罚案件适用了旧的食品安全法，属适用法律错误，胶州市政府法制办对此进行全市通报，并责令限期改正。

　　制图/李晓军

　　胶州综合执法模式三大创新 联合后综合 派驻人员见章盖章 一室一平台

　　□ 本报记者 张维

　　除推行两个“6+1”综合执法模式之外，创新机构设置，执法力量沉到一线；理顺运行机制，严格规范执法流程；完善监管平台，强化执法指导监督，可谓是胶州市综合执法改革推进中的另外几大要点。

　　胶州市政府法制办主任柴守峰告诉《法制日报》记者，胶州采取了先联合、后综合的方式进行试点。在机构编制暂时不变的情况下，以联合执法模式为主，实施市、镇两级综合执法改革。设立推进综合执法工作联席会议，统筹推进综合执法改革相关工作。联席会议办公室设在市政府法制办，具体负责指导、协调、监督工作，每月召开一次由部门法制科长、镇办中队长、法院行政庭参加的联席会议，研究解决执法过程中遇到的各类问题。

　　各试点镇办集中原有零散执法人员，整合部门派驻人员组建一支30人左右的综合执法中队，下设指挥中心、法制室、督查室、执法分队等机构，配备专用办公场所，购置执法记录仪、执法车辆等执法设备。中队实行市、镇双重管理体制，以镇办管理为主，执法行动由镇办统一部署，执法责任由镇办承担，业务上接受主管部门的指导。

　　针对镇办或执法中队不能作为实施行政处罚主体的实际，胶州探索实行了市直部门“派驻人员”和“见章盖章”的运行模式，理顺市直部门和镇办的执法运行机制，确保执法主体的合法性。

　　“派驻人员”即各执法部门选派1名业务水平高、责任心强、具有行政执法资格的在编执法人员，派驻试点镇办工作。

　　“见章盖章”即行政执法立案、调查、告知、处罚、送达等环节均由镇办负责，以执法部门名义开展执法，出具的行政处罚告知书、行政处罚决定书等法律文书由镇办加盖公章后转送执法部门，执法部门以“见章盖章”的方式在法律文书上加盖公章后，转交镇办送达当事人。

　　为避免有权任性问题，胶州着力从制度层面监督约束执法行为。重点建设“一室、一平台”，提高执法指导监督水平。“一室”即镇办综合执法中队的法制室，每个执法中队均设立法制室，负责案件及法律文书的审核。“一平台”即开发镇级行政执法平台，将市级行政执法平台的运行终端延伸至试点镇办，将监察终端延伸至市直部门。法制、监察和业务部门均可以通过网络监督平台实施监管，所有行政处罚案件严格按照行政处罚裁量标准执行，杜绝人情执法，切实提高执法的规范化和标准化水平。

　　西安交通大学公共管理学院副院长吴建南教授对胶州的综合执法改革予以肯定:“集中执法力量，发挥各自专业效能，解决了处理重大违法案件执法力量不足、专业性不够的问题。”

　　政府应整体回应百姓诉求

　　短评

　　□ 张维

　　近年来，如食品安全、环境保护、市场管理等一系列公共事件的发生，将行政执法中的多头执法弊端推到了舆论的风口浪尖。推诿扯皮、效率低下、资源耗费、监管缺失等多个问题被诟病已久。

　　一件事情看起来肯定有人管，但真正去找有关部门，其结果又常常是全都“管不了”，“大家都管、大家都不管”的现象屡见不鲜。于百姓而言，合法权益无法得到及时保障，投诉无门，久而久之难免怨声载道；于政府而言，公信力不断受损，法律权威性缺失，法治政府建设也难免成“空谈”。

　　如何解决多头执法问题?综合执法逐渐脱颖而出，被认为是破解推诿扯皮难题的一剂良方。如山东胶州一样，越来越多的城市开始出现了一个名叫“综合执法局”的部门，集中行使原来由多个部门行使的行政执法权。

　　这一改革的价值在于提升执法效率，权力集中之后可以避免不同执法部门之间互相推诿扯皮现象，还能节约大量的部门协调所耗费的时间及精力。

　　胶州市综合行政执法体制改革，通过政府机构合作，实现了部门整合，推动了整体性运作的力量，改变了部门权限分割而导致的碎片化问题。对于老百姓来说，感受最深的是便捷，再也不用担心找谁才能管的问题了，因为只要找到一家部门，就能实现“一站式”解决。

　　由此可见，综合执法改革的关键就在于增强老百姓的便捷体验。政府必须要树立一个观念:对于百姓的诉求，政府应该整体对外回应。政府内部部门之间的协调分工不能增加百姓成本。